Agaknya, permintaan yang diajukan oleh Presiden dalam pidato di hadapan Dewan Perwakilan Daerah pada tanggal 23 Agustus 2007 lalu tidak membuat anggota Dewan berpikir untuk mengkaji lebih cermat mengenai fenomena pemekaran daerah. Bahkan seperti mau bersebrangan dengan pandangan Presiden, anggota dewan justru semakin agresif menandatangani pemekaran daerah ini.

Menurut Mendagri Mardiyanto sejak tahun 1999 sampai Oktober 2007, daerah baru sebagai akibat dari pemekaran sebanyak 7 provinsi baru, dan 173 daerah kabupaten/kota. Sehingga saat ini pasca maraknya pemekaran, total provinsi menjadi 33, dan 465 kabupaten/kota se-Indonesia.

Pemekaran sendiri memang dilindungi oleh konstitusi. Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah memberikan keleluasaan kepada daerah untuk memecah diri (bahasan konstitusinya “memekarkan diri”) dengan syarat-syarat tertentu. Sayangnya rujukan konstitusi ini memiliki beberapa kelemahan mendasar yang menyebabkan antara lain:

Pertama, kelemahan substansi pemekaran. UU No. 32 Tahun 2007 hanya menyebutkan bahwa syarat pemekaran pada Pasal 5 ayat (1) adalah “memenuhi syarat administrasi, teknis, dan fisik kewilayahan”. Yang dimaksud dengan syarat administratif di sini model persetujuan hirarki kekuasaan administrasi yang minus power. Sebab pemerintah Pusat hanya menjadi pemberi rekomendasi—bukan persetujuan penuh—atas kehendak pemekaran, yang sebelumnya harus mendapat persetujuan dari legislatif setempat dan pihak eksekutifnya. Selanjutnya pada pasal 5 ayat (5) menjelaskan bahwa syarat fisik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi paling sedikit 5 (lima) kabupaten/kota untuk pembentukan provinsi dan paling sedikit 7 (tujuh) kecamatan untuk pembentukan kabupaten, dan 4 (empat) kecamatan untuk pembentukan kota, lokasi calon ibukota, sarana, dan prasarana pemerintahan.

Syarat administratif dan fisik meski tetap penting, namun tidak menjamin bahwa ia merupakan faktor utama yang menjadi penyebab daerah diijinkan memecah/ membuat daerah baru. Artinya, meski UU itu telah menggariskan syarat minimal, tetapi faktor-faktor lain harus menjadi bahan pertimbangan. Faktor-faktor lain tersebut misalnya pertumbuhan ekonomi dan pelayanan hak dasar rakyat seperti kesehatan, pendidikan, dan jaminan sosial.

Melengkapi persyaratan teknis dan administrasi adalah masyarakat politik. Sebuah daerah bisa dipenuhi keinginannya untuk memekarkan diri jika entitas politik—sebagai cermin kehidupan demokrasi yang berkualitas—ada dan cukup menjadi warna kehidupan sosial-budaya rakyatnya. Hal ini misalnya bisa dilihat, sistem distribusi partai politik, organisasi massa, kelompok-kelompok pergerakan, dan lain-lain, yang substansinya adalah menegaskan bahwa kehendak di atas bukan dan tidak ditunggangi oleh sekelompok orang saja.

Memang dalam peraturan lama, yakni PP No 129 Tahun 2000 tentang Persyaratan Pembentukan dan Kriteria Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah ditetapkan bahwa ada indikator-indikator tertentu yang bisa menjadi alasan mengapa satu daerah bisa digabung atau dihapuskan. Namun tampaknya sejauh ini yang diperhatikan dalam proses pembentukan daerah baru hanya jumlah wilayah administrasi wilayah sesuai hirarki birokrasinya.

Kedua, keberlakuan Undang-undang ini tidak dibarengi dengan aturan pengikutnya secara bersamaan. Sebagai contoh, kerancuan mengenai pembagian kenangan antara pusat dan daerah semestinya segera diatasi sejak UU ini dijalankan. Sedangkan yang terjadi sebaliknya. Pemerintah baru merespon hal ini tiga tahun kemudian dengan terbitnya PP No 38 Tahun 2007 Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan Daerah Kabupaten/Kota.

Dampaknya di lapangan adalah banyaknya daerah yang memanfaatkan periode ini untuk mengkapitalisasi sumberdaya (alam, politik, sosial-ekonomi) untuk kepentingan merekanya sendiri. Selain itu, dampak lain dari persepsi itu adalah maraknya keinginan untuk memecah diri menjadi daerah baru padahal daerah tersebut masih belum layak.

Ketiga, lambatnya aturan mengenai pedoma evaluasi, institusi yang berwenang melakukan evaluasi tersebut telah menyebabkan terjadinya ledakan pemekaran. Misalnya jika sebuah daerah ingin memecah menjadi kabupaten baru, maka syaratnya adalah adanya beberapa kecamatan. Begitu juga dengan provinsi baru akan disahkan jika memiliki beberapa kabupaten atau kota. Namun tidak ada penjelasan yang menegaskan kecukupan usia sebuah daerah untuk mekar dan mekar lagi. Selain itu, melihat dari pengalaman selama maraknya pendirian/pembentukan daerah baru, tidak ada daerah yang dihapus atau digabung. Sejatinya pemerintah harus bisa memprediksikan hal ini sehingga langkah-langkah antisipatif bisa dilakukan sejak dini.

Menyelamatkan Otda melanjutkan Reformasi
Bercermin dari fakta-fakta di atas maka salah satu agenda pemerintahan yang harus dilakukan adalah segera melakukan reevaluasi atas mpemekaran daerah. Jika hal ini tidak segera dilakukan maka negara akan tidak lama lagi akan mendapatkan ledakan masalah sehubungan dengan kenyataan ini.

Sedemikian pentingnya masalah ini segera diantisipasi, hal ini didasarkan beberapa masalah berikut: Pertama, banyak daerah baru yang kesejahteraan rakyatnya semakin menurun pasca pemekaran. Hal ini terjadi karena daerah-daerah baru akan fokus kepada pengembangan infrastruktur fisik—khususnya pembangunan gedung-gedung pemerintahan. Meski hal itu penting, namun dipastikan bahwa energi yang sangat besar akan tersedot sektor itu sehingga rakyat akan menjadi korban. Tidak jarang ada daerah baru yang baru tahun ketiga dari sejak pembentukan daerahnya, baru bisa menyelesaikan renstra daerah, dan melakukan koordinasi dengan aparatnya. Artinya daerah-daerah ini telah menyebabkan terlantarnya rakyat yang justru mengamatkan pemekaran.

Kedua, konflik horizontal. Konflik ini dipicu oleh banyak faktor, selain kesejahteraan yang telah disinggung di atas, juga perebutan kekuasaan elit lokal. Ujung-ujungnya jika kompromi tidak bisa dilakukan maka daerah konflik itu memekarkan diri kembali. Meskipun pemerintah berkuasa untuk melakukan penggabungan kembali sebagaimana tercantum dalam UU No. 32 Tahun 2004, maupun PP No 129 Tahun 2000, namun tetap saja itu bukan perkara yang mudah dilakukan. Terlebih jika dalam sebuah daerah yang akan digabung itu, kepentingan kekuasaan elit lokal akan terganggu.

Ketiga, kelemahan institusional. Pada faktor ini, kelemahan institusi didorong oleh dua level pemerintahan. Di tingkat daerah sendiri, banyak daerah baru yang masih kekurangan aparat yang cakap dan memiliki kapasitas birokrasi yang pas. Model birokrasi yang tambal sulam jelas selain akan mengganggu akselarasi pembangunan, juga hanya akan menyebabkan tidak tercapainya substansi dari Otonomi itu sendiri, yakni kesejahteraan. Kelemahan institusional lain adalah menyangkut respon Pemerintah pusat yang lambat memperbaiki pedoman evaluasi. Pasal 6 ayat (3) UU No 32 Tahun 2007 telah memberikan penegasan mengenai keharusan pemerintah membuat pedoman untuk evaluasi pemekaran dan penggabungan sebuah daerah. Sejauh ini Pemerintah sudah menyelesaikan RPP-nya.

Keempat, pembengkakan beban anggaran. Akan membengkaknya ini sudah disampaikan oleh Presiden. Kata Presiden, “pemekaran juga mempengaruhi penyediaan Dana Alokasi Khusus (DAK) Bidang Prasarana Pemerintahan. Anggaran Pemerintah Pusat juga akan terbebani dengan penyediaan dana untuk sarana dan prasarana gedung kantor instansi vertikal, belanja pegawai, dan belanja operasional lainnya, serta untuk mendanai urusan-urusan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat.”

Penutup
Merujuk kepada UU No 32 sendiri, sejatinya pemerintah sudah rampung dalalm membuat pedoman evaluasi daerah-daerah baru tersebut dari dulu. Sebab jika semakin terlambat tidak mustahil kita tidak akan pernah mengetahui arah pembangunan daerah ke depan, sebab setiap daerah (baru) akan berkilah baru membuat renstra dan baru akan menyelaraskannya dengan kabupaten-kabupaten (baru). Jika demikian, kapan kesejahteraan rakyat itu tiba?

Oleh: Tantan Hermansah

Tulisan ini pernah dipublikasikan di harian Jurnal Nasional